《绵阳市行政规范性文件管理实施细则》（以下简称《实施细则》）已经2022年11月25日绵阳市人民政府第42 次常务会议通过，以绵府发〔2022〕24号公布，自2023年1月1日起施行，2010年12月13日绵阳市人民政府令第1号公布的《绵阳市行政规范性文件制定和备案规定》同时废止。现将《实施细则》有关内容解读如下：

一、《实施细则》制定背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视行政规范性文件(以下简称规范性文件)制定监督管理工作。2018年国务院办公厅印发《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》和《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，2019年国务院办公厅印发《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》，2021年中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》，2022年第十三届全国人民代表大会第五次会议修正《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，《四川省行政规范性文件管理办法》（四川省人民政府令第351号）自2022年3月1日起施行，对规范性文件管理提出了更高更具体要求。加强我市规范性文件制定监督管理，是全面贯彻习近平法治思想和党的二十大关于“扎实推进依法行政”要求的重要举措，对贯彻落实中央和省上要求，健全依法行政制度体系，加快推进政府治理规范化程序化法治化具有十分重要的意义。

二、《实施细则》制定的主要依据

（一）《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；

（二）中共中央 国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》；

（三）《优化营商环境条例》；

（四）国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）；

（五）国务院办公厅《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）；

（六）国务院办公厅《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》（国办发〔2019〕9号）；

（七）《四川省人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（川办发〔2019〕63号）；

（八）《四川省行政规范性文件管理办法》（四川省人民政府令第351号）。

三、《实施细则》的主要内容

《实施细则》共七章58条，主要内容如下：

（一）明确规范性文件的范围和管理原则

《实施细则》第二条规定：本细则所称行政规范性文件（以下简称规范性文件），是指除市人民政府规章外,由行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的行政公文。同时，对规范性文件的范围作了否定列举。

对于规范性文件管理原则，《实施细则》第四条规定：规范性文件管理坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻执行党的路线方针政策和决策部署，坚持社会主义核心价值观，遵循法制统一、政令统一、科学民主、权责一致、精简高效、监督有力的原则，保障法律、法规、规章的正确实施。

（二）健全规范性文件管理一般规定

《实施细则》建立健全了我市规范性文件制定主体、原则、不得设定内容、文种、发文字号格式、施行日期、有效期和解释权等一般规定。

为严禁越权制定规范性文件，《实施细则》第八条规定：市、县（市、区）、镇（乡）人民政府，市、县（市、区）人民政府工作部门、挂牌和合署办公行政机构，县级以上人民政府依法设立的实施行政管理的派出机构或派出机关，法律、法规授权具有管理公共事务职能的组织，可以依法制定规范性文件。除法律、法规另有规定外，行政机关的议事协调机构、临时机构不得以自己名义制定规范性文件。严禁以部门的内设机构、派出机构名义制发规范性文件。

为严格落实权责清单制度，《实施细则》第九条规定：规范性文件不得设定以下内容:（一）增加法律、法规、规章规定之外的行政权力事项或者减少法定职责;（二）增设行政许可、行政处罚、行政强制等事项,增加办理行政许可事项的条件,规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容;（三）违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务,侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利;（四）超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项;（五）违法制定含有排除或者限制公平竞争内容,包括违法设置市场准入和退出条件、影响商品和要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为等的政策措施;（六）就行政机构设置和编制管理事项作出具体规定；（七）其他不符合法律、法规、规章和国家政策的规定。

为了提升规范性文件实效，《实施细则》第十条通过正面清单、负面清单，明确了可以制定和不得制定规范性文件的情形。

为了建立动态长效的文件淘汰机制，《实施细则》第十三条规定了有效期制度，并设定三种具体情形：有效期一般不超过5年；确需超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由，但最长不得超过10年；名称冠以“暂行”“试行”的，有效期不超过2年。

为了保障行政相对人合理预期，《实施细则》第十二条规定：除因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的三种情形以外，规范性文件应当在施行前予以公布，时间不少于30日。

（三）健全规范性文件制定程序

健全制定程序是提升规范性文件质量的基础。《实施细则》第十七条规定：规范性文件制定一般应当经过评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定以及公开发布等五大程序。

为提升公众参与程度，《实施细则》第二十条规定：起草规范性文件应当公开征求社会公众意见。公开征求意见期限一般不得少于30日,因情况紧急等原因需要缩短期限的,最短不少于7日,并应当在公开征求意见时予以说明。制定与市场主体生产经营活动密切相关的规范性文件,起草单位应当充分听取市场主体、行业协会商会的意见。起草单位应当在公开征求意见结束后10个工作日内，通过公开征求意见的同一途径公布意见采纳情况，拟不采纳的应当说明理由。

为优化营商环境，严格落实公平竞争审查制度，《实施细则》第二十三条规定：制定产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规范性文件,应当按照《中华人民共和国反垄断法》及国务院的规定进行公平竞争审查，并形成明确的书面审查结论。

为提升政务服务水平，保障社会公众对我市各项政策文件的全面有效知悉，促进政策措施落地落实，《实施细则》第三十四条规定：各地各部门建立规范性文件统一发布制度。除了制定机关按照政府信息公开的相关规定公布规范性文件以外，各级人民政府应当通过政府网站的政府信息公开专栏集中公开规范性文件。

（四）完善合法性审核机制

合法性审核是确保规范性文件合法有效的重要措施。《实施细则》建立了政府规范性文件“双重审核”机制，并在第二十五条规定：规范性文件在提交制定机关集体讨论决定前,应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。

为健全“多视角”合法性审核方式，《实施细则》第三十条规定：合法性审核机构要建立健全专家协助审核机制、合法性审核集体审议制度，充分发挥法律顾问、公职律师和有关专家作用。

为严格落实合法性审核机构责任，《实施细则》第五十五条规定：规范性文件审核机构和备案审查部门在合法性审核或者备案审查工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由有权机关依纪依法追究有关责任人员的责任。

（五）完善备案和清理制度

《实施细则》明确规范性文件报备对象和备案审查方式，政府规范性文件报本级人大常委会和上一级政府备案，部门规范性文件报本级政府备案等。备案审查过程中，审查部门可以请求相关部门协助审查。

为健全规范性文件动态清理制度，《实施细则》第四十五条规定：规范性文件清理工作遵循定期清理与动态清理相结合、全面清理与专项清理相结合原则，清理结果向社会公布。第五十条规定：规范性文件制定机关应当根据清理结果,标注规范性文件的有效性,对规范性文件文本和目录及时作出调整,并按照政府信息公开的相关规定向社会公布。

（六）健全监督考核机制

《实施细则》明确：一是将规范性文件管理工作作为依法行政考核内容纳入法治政府建设考核指标体系。二是规范性文件违反规定的，备案审查部门可以采取要求限期说明情况、提出备案审查意见、报请责令限期纠正直至撤销等监督措施。三是明确县级以上地方人民政府每年应当向同级人大常委会报告规范性文件的制定、备案、清理等工作，接受人大监督。四是健全了公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度。第四十一条规定：公民、法人和其他组织认为现行有效的规范性文件违法的,有权向制定机关或者备案审查部门提出书面建议。备案审查部门应当自收到之日起60日内将处理情况书面告知提出建议的公民、法人和其他组织。公民、法人和其他组织对制定机关的处理情况不服的，可再次向备案审查部门提出书面建议，备案审查部门应当研究处理。